Conclu en 1997 et entré en vigueur seulement en 2005 (par suite du long processus de ratification), le protocole de Kyoto a vu près de 200 pays s’engager à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2012. Quel bilan peut-on en tirer aujourd’hui, alors que se déroule au mois de décembre la conférence de Copenhague, qui doit trouver une suite à Kyoto ?

À partir des années 1990, prenant conscience de l’impact potentiel du changement climatique (rapport GIEC et rapport Stern) et de la nécessité d’agir au niveau international, les États ont fait de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et de l’adaptation au changement climatique les axes principaux des négociations internationales sur le climat. Grâce à l’adoption de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en 1992 et à la dynamique impulsée par le protocole de Kyoto (période d’application 2008-2012), des progrès ont été réalisés. Le renouvellement d’un cadre international d’action au-delà de 2012 constitue l’enjeu des débats de la conférence de Copenhague, qui se déroule du 7 au 18 décembre lors de la conférence des Nations unies sur le climat. Les représentants de plus de 170 pays, de nombreux scientifiques et des ONG ont donc rendez-vous afin de décider de la suite à donner au protocole de Kyoto.
La CCNUCC, adoptée lors du Sommet de la Terre à Rio de Janeiro et entrée en vigueur le 21 mars 1994, a constitué une première étape importante. Ratifiée aujourd’hui par 192 pays, elle reconnaît l’existence du changement climatique d’origine humaine et stipule que les États signataires s’engagent « à stabiliser […] les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique¹ dangereuse du système climatique ». Cependant, cette convention n’a donné aucune indication chiffrée sur le niveau des concentrations de GES à contenir, ni sur les instruments devant permettre d’atteindre cet objectif.
L’adoption du protocole de Kyoto en 1997, après deux ans et demi de négociations, a constitué la deuxième étape importante dans la mise en oeuvre de la convention cadre. Par rapport à celle-ci, le protocole de Kyoto pose des engagements chiffrés de réduction des GES pour les pays industrialisés et propose des mécanismes afin de permettre le respect de ces engagements.

Du bilan mitigé de Kyoto…

Le protocole de Kyoto a constitué le premier engagement chiffré de réduction des émissions dans les pays industrialisés. Fini le droit de rejeter des quantités illimitées de GES dans l’atmosphère ! En outre, il a permis aux États et aux citoyens du monde de prendre davantage conscience du phénomène de dérèglement climatique et de ses impacts.

Autre élément positif : le protocole de Kyoto a créé les trois mécanismes dits « de flexibilité » afin d’aider les acteurs à minimiser le coût de la réduction de leurs émissions.
Tout d’abord, les émetteurs ont le choix entre réduire leur propre empreinte carbone et financer un effort équivalent en achetant des crédits d’émissions. Les marchés d’échange de quotas d’émissions, sur lesquels les pays développés achètent et vendent des crédits d’émissions constituent le premier mécanisme de flexibilité.
Le deuxième est la mise en oeuvre conjointe (MOC) qui permet aux pays développés ayant ratifié le protocole de Kyoto d’investir en dehors de leur territoire national, dans un autre pays développé signataire du protocole avec des objectifs de réduction. Et de bénéficier des crédits d’émission ainsi générés.
Le troisième est le mécanisme de développement propre (MDP) qui fonctionne sur le même principe que le MOC, mais les investissements sont effectués dans un pays en développement, n’ayant pas d’objectifs réglementaires de réduction.

Le MDP suscite un intérêt considérable de la part d’investisseurs privés et des grandes banques de développement internationales. Au 1^er janvier 2009, 1 300 projets MDP ont été enregistrés. Les pays émergents (Chine, Inde, Brésil et Corée du Sud) ont généré plus de 90 % des crédits à la mi-2009. Les pays africains regrettent d’accueillir très peu de projets MDP. La communauté internationale devra donc trouver d’autres instruments ou renforcer l’efficacité des mécanismes existants pour agir dans les pays les moins développés.
Concernant la réduction des GES, le bilan de Kyoto est, dans l’ensemble, mitigé. Les données publiées fin 2008 par le secrétariat de la CCNUCC révèlent qu’en 2006, les émissions de GES dans les pays industrialisés avaient diminué de 4,7 % par rapport à 1990. Cependant, entre 2000 et 2006, les émissions de ces mêmes pays ont augmenté de 2,3 %. Ces résultats en demi-teinte s’expliquent par le déclin, dans les années 1990, des économies de l’ex-bloc soviétique (- 34,2 % à elles seules) après la fermeture de nombreuses installations énergétiques et industrielles obsolètes. Il ne s’agit donc pas du résultat de mesures volontaires visant à diminuer les émissions de GES. Selon le relevé de l’ONU, parmi les mauvais élèves figurent l’Espagne (+ 50,6 % par rapport à 1990), le Portugal (+ 40 %), l’Irlande (+ 25,6 %), l’Islande (+ 24,2 %) et le Canada (+ 21,7 %).

... aux lourds enjeux de Copenhague

Le plan d’action adopté en 2007 lors de la conférence de Bali a fixé la feuille de route de Copenhague :
• avoir une vision à long terme de la maîtrise des émissions de GES;
• renforcer les actions de réduction des émissions de tous les pays en prenant soin que les mesures puissent être vérifiables et comparables;
• engager des actions de développement et de transfert de technologies propres dans les PED et lancer des actions pour mobiliser les investissements.

Cependant, les politiques de l’environnement posent des problèmes d’équité entre les États. La tâche la plus délicate du sommet de Copenhague consistera justement à les résoudre. Le niveau des émissions dans les pays industrialisés est nettement supérieur à celui des pays en développement. Toutefois, les pays émergents sont en train de combler cet écart en raison de leur plus forte croissance et de l’utilisation de techniques de production industrielle à forte intensité carbone. Il n’est pas certain que les pays émergents et les pays en développement acceptent un resserrement de leurs quotas de CO₂, de crainte que cela pèse sur leur croissance. La Chine, l’Inde, le Mexique et le Brésil, par exemple, ont indiqué qu’ils ne souhaitaient pas payer le coût des efforts de réduction des émissions. Ils considèrent que les pays riches sont historiquement responsables des émissions passées et que leurs propres émissions par habitant sont encore faibles. Enfin, la participation des États-Unis dans le futur dispositif est également l’un des éléments délicats de la négociation internationale. Le succès de la conférence de Copenhague repose sur quatre décisions politiques essentielles :
• l’engagement précis des pays industrialisés à réduire leurs émissions à l’horizon 2020;
• une implication, elle aussi précise, des pays en voie de développement;
• la mise en place de ressources financières pérennes pour aider les pays en développement;
• l’équité dans la répartition des ressources financières.

Des situations sources de divergences

Les deux semaines de discussion sur le climat, qui se sont déroulées au mois d’octobre à Bangkok, se sont terminées par un appel aux pays riches. « La balle est maintenant dans le camp des pays développés », a estimé Michael Cutajar, qui préside l’un des groupes de travail de la CCNUCC. « Je pense que la balle est dans le camp de tous les pays », lui a répondu Jonathan Pershing, numéro deux de la délégation américaine. La position américaine provoque la colère des pays en développement, qui estiment qu’elle fait fi de la responsabilité historique des pays développés dans l’accumulation du CO₂ dans l’atmosphère. L’Afrique, continent le plus vulnérable au réchauffement climatique mondial, a exigé mi-octobre des « réparations et dédommagements », demandant que les pays industrialisés pollueurs soient les payeurs. Ces exigences du continent le moins pollueur (et le plus pauvre du monde) interviennent au moment où les négociations internationales sont très laborieuses. « Pour la première fois, l’Afrique aura une position commune » au sommet de Copenhague, s’est félicité au mois d’octobre le Président de la Commission de l’Union africaine, Jean Ping, lors de la septième édition du Forum mondial du développement durable consacré aux changements climatiques. Le Président du comité d’organisation du forum, le ministre burkinabé de l’Environnement, Salifou Sawadogo, a estimé à 65 milliards de dollars (44 milliards d’euros) les financements nécessaires pour que son continent puisse faire face aux dérèglements du climat. À quelques semaines de Copenhague, Artur Runge-Metzger, chef de l’unité climat de la Commission européenne, a estimé que « tout le monde est déçu du rythme des négociations ».
Le négociateur européen a fait état de « déclarations d’intention », mais aussi « d’obstructions » à Bangkok. « Chacun est retourné dans sa tranchée et n’en sortira qu’à Copenhague », a-t-il commenté. Le Président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, a pris moins de précautions. « Nous sommes dangereusement proches d’une impasse », a-t-il affirmé.

Concilier l’irréconciliable

Concrètement, les discussions seront menées par une multitude d’acteurs. Il y a tout d’abord les délégations de chaque pays. À cela se superposent des blocs de pays, voire des coalitions. En outre, de nombreuses organisations avec un statut d’observateur, seront présentes, tel le World Business Council for Sustainable Development qui regroupe plus de 200 entreprises multinationales ou encore l’International Chamber of Commerce. Parvenir à une unité entre tous ces acteurs – dont certains se sont encore retrouvés début novembre à Barcelone – est une gageure. « Nous devons parvenir à un accord international à Copenhague, en décembre, parce que nous n’avons pas d’autre choix. Il n’y a pas de plan B », a estimé, au début de l’été, le ministre de l’Environnement suédois, Andreas Carlgren, dont le pays préside l’Union européenne depuis le 1^er juillet. Comme toujours, les États sont libres de s’engager. Mais tous devraient être persuadés que le changement climatique est l’affaire de chacun.

À la mi-novembre, juste avant que la rédaction d’Alternatives boucle ce numéro, tout (ou presque) restait à régler avant le sommet de Copenhague : les chiffres de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de même que le financement du futur accord, indispensable pour garantir une transition économique vers un développement propre et pour aider les pays les plus vulnérables à s'adapter aux changements climatiques. Ne préjugeant pas de l’issue de ce rendez-vous crucial pour l’avenir de la planète, ce dossier a simplement l’ambition de donner des clés de compréhension.

1. Qualifie tout élément provoqué directement ou indirectement par l'action de l'homme.

Sources :

• Sénat, Commission des finances, groupe de travail sur la fiscalité environnementale, « Conclusions sur la création d’une taxe carbone, les enjeux liés au fonctionnement et à la régulation des marchés de quotas de CO₂ et les perspectives d’instauration d’un mécanisme d’inclusion carbone aux frontières de l’Europe », juillet 2009.

• OCDE, « Perspectives de l’environnement de l’OCDE à l’horizon 2030 ».

• Le Changement climatique, Aurélie Vieillefosse, La Documentation française, 2009.

• Nations unies, Convention cadre sur les changements climatiques. World Resources Institute: Climate Analysis Indicators Tool.

• Le site du World Business Council for Sustainable Development : www.wbcsd.org.